Sentencia A. 1691/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1691/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal

 

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REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1691 DE 2025

 

Referencia: expedientes CJU-7093, CJU-7097 y CJU-7105 acumulados

 

Asunto: conflictos de competencia entre jurisdicciones suscitados entre el Juzgado 001 Administrativo de Yopal y el Juzgado 002 Civil Municipal de la misma ciudad

 

Magistrado ponente:

Juan Carlos Cortés González

 

Bogotá D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias, en especial de la prevista en el artículo 241.11 de la Carta Política, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes

 

I. ANTECEDENTES

 

1.   Causas judiciales que suscitan los conflictos de competencia entre jurisdicciones. En el siguiente cuadro la Sala sintetiza los hechos que soportan los conflictos de competencia entre jurisdicciones remitidos a esta Corporación y asignados al despacho del magistrado ponente para su decisión. Se trata de demandas ejecutivas presentadas por el Instituto Financiero del Casanare (IFC), con el fin de obtener el pago de unas obligaciones contenidas en títulos valores:

 

Tabla 1. Antecedentes de los conflictos de competencia entre jurisdicciones

 

2. Remisión de los expedientes a la Corte Constitucional. Los expedientes CJU-7093, CJU-7097 y CJU-7105 fueros remitidos a esta Corporación el 1° de septiembre de 2025, repartidos al magistrado ponente el 2 de septiembre del mismo año y remitidos a ese despacho al día siguiente, para su conocimiento y respectivo trámite.

 

II.  CONSIDERACIONES

 

1. Competencia

 

3. La Corte Constitucional es competente para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones de acuerdo con el artículo 241.11 de la Constitución Política de 1991.

 

4. Por su parte, dadas las atribuciones constitucionales y legales otorgadas a la Corte Constitucional, la Sala Plena es competente para: (i) pronunciarse sobre la competencia para conocer de los conflictos de competencia entre jurisdicciones que sean remitidos a esta Corporación y (ii) disponer la acumulación de estos cuando exista unidad de materia entre ellos. De esa manera, este Tribunal puede materializar los principios de celeridad procesal y acceso efectivo a la administración de justicia.

 

5. En este caso, los conflictos de competencia entre jurisdicciones contenidos en los expedientes CJU-7093, CJU-7097 y CJU-7105 tienen identidad de materia, pues como se explicó anteriormente, se originan en demandas ejecutivas mediante las cuales el IFC pretende obtener el pago de unas obligaciones contenidas en pagarés. A su vez, las autoridades judiciales en conflicto, que son las mismas en los cuatro expedientes, pertenecen a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, de una parte, y a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de otra parte.

 

6. Así las cosas, ante la configuración de los requisitos necesarios previstos en el artículo 105 del Reglamento Interno de esta Corporación[17], la acumulación de los citados expedientes resulta procedente y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. 

 

2. Presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones

 

7. Los presentes asuntos satisfacen las reglas definidas en el Auto 155 de 2019 de la Corte Constitucional para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Como se explica a continuación, los casos cumplen con los presupuestos para el estudio de conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

Tabla 2. Presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones

 

8. Precisiones adicionales sobre el presupuesto normativo. La Sala observa que los autos a través de los cuales el Juzgado 001 Administrativo de Yopal, Casanare, declaró su falta de competencia para asumir el conocimiento de las demandas ejecutivas interpuestas por el IFC, en los expedientes CJU-7093, CJU-7097 y CJU-7105, tienen los mismos fundamentos y razonamientos jurídicos. En concreto, en un primer lugar, el juzgado invoca el principio de perpetuatio jurisdictionis como una garantía para que la competencia sea inmodificable en virtud del debido proceso. Para sustentar su postura, citó jurisprudencia del Consejo de Estado[18].

 

9. En segundo lugar, el juzgado expuso que en los cuatro asuntos ya se profirió orden de seguir adelante con la ejecución, por lo que, en su consideración, el objeto del asunto ya se había culminado y no resultaba viable que quien asumió la competencia pueda alterarla, así como tampoco declarar la nulidad de lo actuado. Para respaldar su posición citó el Auto 629 de 2025 de la Corte Constitucional, en el que esta Corporación se declaró inhibida para conocer un conflicto con ocasión de un proceso ejecutivo en el que ya se había proferido orden de seguir adelante con la ejecución.

 

10. La Sala resalta que mediante Auto 765 de 2025 la Corte Constitucional unificó jurisprudencia con respecto al cumplimiento del presupuesto normativo para entender trabado un conflicto entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones. En esa oportunidad, esta Corporación mencionó, entre otros temas, lo siguiente: 

 

“(…) no se satisface el elemento normativo cuando la autoridad judicial (i) no plantea argumento alguno o este resulta incomprensible; (ii) presenta argumentos de pura conveniencia; (iii) se limita a exponer hechos sin desarrollar una justificación jurídica; o (iv) se refiere normas o conceptos de naturaleza jurídica sin que estos permitan derivar un argumento para reclamar o rechazar el conocimiento del asunto”[19]. 

 

11. Ahora bien, con respecto a las declaratorias de falta de competencia en virtud del principio de perpetuación de la jurisdicción, el Auto 765 de 2025 unificó la postura de la Corte en el sentido de entender que dicho argumento no satisface por sí solo la carga argumentativa requerida para acreditar el cumplimiento del presupuesto normativo. En consecuencia, la Sala entiende que siempre que se enuncie este argumento, y para entender cumplido el presupuesto normativo, “(…) debe ir acompañado de fundamentos jurídicos adicionales a través de los cuales efectivamente se cuestione la competencia de las autoridades judiciales en conflicto”[20].  

 

12. En consecuencia, la Corte unificó la verificación del elemento normativo en ocho subreglas jurídicas. Para los asuntos objeto de estudio, resultan relevantes dos de ellas, a saber:

 

“(…) 51.3. Para que pueda entenderse satisfecho el elemento normativo es necesario que las razones aducidas por las autoridades judiciales sean: (i) idóneas para cuestionar la competencia jurisdiccional de las autoridades involucradas; y (ii) lo suficientemente claras como para permitir que esta Corporación comprenda razonablemente los motivos que llevaron al juez a rechazar o reclamar la competencia sobre el asunto.

(…)

51.5. Argumentos como: (i) la perpetuación de la jurisdicción; (ii) la configuración de la cosa juzgada; o (iii) el rechazo de competencia dentro de una misma jurisdicción, no son argumentos que cuestionen la competencia de las autoridades jurisdiccionales involucradas y, por tanto, no satisfacen por sí mismos las exigencias argumentativas propias del elemento normativo para poder entender configurado un conflicto de jurisdicciones”.

 

13. A partir de todo lo anterior, la Sala observa que si bien el Juzgado 001 Administrativo de Yopal para sustentar su falta de competencia incluyó en su argumentación el principio de perpetuatio jurisdictionis, lo cierto es que también presentó un argumento adicional consistente en que, en su criterio, el proceso ejecutivo ya había finalizado, razón por la que no era posible que el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal pudiera rechazar competencia sobre un asunto extinto. Es decir, más allá de cuestionar el deber del juez de continuar con el trámite de un asunto después de haber avocado su conocimiento, lo que realmente sustentó su argumento fue que, en su criterio, no se podía entender que el proceso ejecutivo continuaba su trámite por cuanto se había proferido una orden de seguir adelante con la ejecución, pese a que también era consciente de la declaratoria de nulidad hecha por el juez civil sobre esa actuación. 

 

14. Así las cosas, pese a que la argumentación del Juzgado 001 Administrativo de Yopal pudo haber incluido mayores consideraciones jurídicas para sustentar su falta de competencia, la Sala encuentra que se cumple con la carga mínima requerida al efecto. De acuerdo con el Auto 765 de 2025, por un lado, el principio de perpetuatio jurisdictionis no se presentó de forma aislada o como único argumento y, por otra parte, el argumento complementario o auxiliar cumple con la carga de idoneidad y claridad. Esto porque es comprensible que lo que cuestiona el juzgado es la existencia de un proceso judicial en el cual, basado en las consideraciones de la Corte Constitucional en el Auto 629 de 2025, el juez competente no está facultado para plantear un conflicto cuando dicho trámite ya concluyó con una decisión ejecutoriada. 

 

3. Naturaleza jurídica, régimen jurídico y de contratación del Instituto Financiero del Casanare (IFC)

 

15. El IFC es una entidad descentralizada del nivel departamental, creada mediante el Decreto No. 107 del 27 de julio de 1992 y reorganizada por el Decreto No. 0073 de 30 de mayo de 2002, expedidos por la Gobernación de Casanare. Según lo dispuesto en el artículo 2 del Acuerdo No. 009 del 16 de agosto de 2022, en el que se realizaron algunas modificaciones a los Estatutos Sociales del IFC, esta entidad corresponde a una empresa de gestión económica de carácter departamental, sometida al régimen jurídico de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, dotada con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio y vinculada a la Secretaría de Desarrollo Económico, Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente de la Gobernación de Casanare.

 

16. Además, tiene por objeto el fomento del desarrollo económico y social del departamento de Casanare, a través de la prestación de servicios financieros, empresariales y de gestión de proyectos. Finalmente, es preciso recordar que dicha entidad no está vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, pues son la Contraloría General de la República, la Contraloría Departamental de Casanare, la Procuraduría General de la Nación y la Contaduría General de la Nación, quienes ejercen control sobre la misma[21].

 

4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer las demandas ejecutivas singulares promovidas por institutos de fomento y desarrollo territorial. Reiteración del Auto 554 de 2023 de la Corte Constitucional

 

17. En el Auto 554 de 2023, la Corte Constitucional conoció un conflicto suscitado entre la jurisdicción ordinaria civil y la jurisdicción de lo contencioso administrativo con ocasión de una demanda ejecutiva singular de mínima cuantía presentada por un instituto de fomento y desarrollo territorial (Instituto Financiero del Casanare) contra una persona natural. La demanda buscaba el cobro de una suma de dinero derivada de un contrato de ganado en participación que se encontraba respaldado por un pagaré.

 

18. Esta Corporación señaló los criterios fundamentales para determinar la competencia en este tipo de controversias. Reiteró que el artículo 104.6 del CPACA otorga competencia general a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer procesos ejecutivos derivados de contratos celebrados por entidades públicas. Sin embargo, la jurisdicción ordinaria civil asume competencia cuando se trata de entidades públicas del sistema financiero vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia, siempre que los contratos correspondan al giro ordinario de sus negocios, conforme al artículo 105.1 del CPACA.

 

19. Bajo ese entendimiento, en el caso analizado la Corte Constitucional determinó que el instituto de fomento y desarrollo territorial demandante no constituía una entidad pública de carácter financiero ni se encontraba bajo vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia. Por el contrario, identificó que se trataba de una empresa comercial y de gestión económica, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, que no figuraba en el listado oficial de entidades vigiladas por dicha superintendencia. Dado que la demandante pretendía ejecutar un contrato estatal celebrado por una entidad pública que no cumplía los requisitos para configurar la excepción del artículo 105.1 del CPACA, la Sala Plena asignó el conocimiento del asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

20. En el Auto 1209 de 2024, en el marco de una controversia de naturaleza similar, este Tribunal estableció como regla de decisión que “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar”. Esta regla se fundamentó en el criterio jurisprudencial según el cual ante la incertidumbre sobre la concurrencia de un contrato estatal, debe darse prevalencia al principio que determina que cualquier controversia que pueda involucrar actos o contratos de una entidad pública se encuentra sujeta al derecho administrativo y, por consiguiente, a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

21. Posteriormente, mediante el Auto 2014 de 2024 esta Corporación resolvió un conflicto de competencia entre jurisdicciones originado en una demanda ejecutiva singular de mínima cuantía promovida por el IFC contra dos personas naturales beneficiarias de su línea de crédito. La decisión reafirmó la regla jurisprudencial según la cual los contratos en los que participa una entidad pública adquieren naturaleza estatal conforme al criterio orgánico, independientemente del régimen jurídico específico bajo el cual se celebren. Esta categorización encontró sustento en el precedente de los autos 403 de 2021 y 554 de 2023. En consecuencia, la Corte concluyó que, pese a que el contrato de mutuo se rige por el derecho privado y por ello puede no constar por escrito, mantiene su naturaleza de contrato estatal por la participación de una entidad pública.

 

22. Recientemente, en el Auto 820 de 2025 la Corte Constitucional aplicó la regla de decisión establecida en el Auto 554 de 2023 para resolver el conflicto de competencia jurisdiccional originado en una demanda ejecutiva interpuesta por el IFC contra personas naturales, con ocasión de unos pagarés que se emitieron como consecuencia de un contrato de mutuo, que no constaba por escrito. Esta Corporación estableció que la entidad demandante no reunía los requisitos para configurar la excepción prevista en el artículo 105.1 del CPACA. En ese orden, asignó la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, al reiterar que esa jurisdicción es competente para conocer demandas ejecutivas derivadas de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas que no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia.

 

23. En esta misma providencia, la Corte recordó que, si bien las empresas industriales y comerciales del Estado están sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, conforme a los artículos 85 y 93 de la Ley 498 de 1998 y el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007 cuando actúen en competencia: (i) en el sector privado o público; (ii) nacional o internacional; y (iii) en mercados regulado, se rigen por el derecho privado. Así, al momento de autorizar ellas un crédito no es necesario que medie un contrato escrito pues conforme a los artículos 2221 y 2222 del Código Civil (aplicables al mutuo comercial conforme a la remisión del artículo 822 del Código de Comercio) basta con la entrega de la cosa dada en préstamo para el perfeccionamiento del negocio jurídico, sin que por ello deje de ser un contrato estatal.

 

5. Casos concretos

 

24. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer los casos que suscitaron los presentes conflictos de competencia entre jurisdicciones. De acuerdo con los antecedentes, el IFC promovió cuatro demandas ejecutivas de mínima cuantía en contra de particulares, con el fin de obtener el pago de obligaciones derivadas de contratos de mutuo respaldados en sendos pagarés. Conforme al desarrollo jurisprudencial expuesto en las consideraciones, la Corte Constitucional resolverá los conflictos en el sentido de declarar que el Juzgado 001 Administrativo de Yopal es la autoridad que debe continuar con el conocimiento de los asuntos.

 

25. Lo anterior, teniendo en cuenta que: (i) el IFC es una empresa industrial y comercial del Estado, que se constituye como instituto de fomento y desarrollo territorial que no tiene la naturaleza de entidad pública del sistema financiero vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, por lo que no se configura la excepción prevista en el artículo 105.1 del CPACA; (ii) no es determinante que los contratos de mutuo celebrados no consten por escrito si se tiene en cuenta que las empresas industriales y comerciales del Estado, conforme a los artículos 85 y 93 de la Ley 498 de 1998, 93 de la Ley 1474 de 2011 y 14 de la Ley 1150 de 2007, se rigen por el derecho privado pero no por ello dejan de ser tales acuerdos contratos estatales; y (iii) los títulos que se pretenden ejecutar fueron firmados como consecuencia de contratos estatales de mutuo y, en consecuencia, se trata de uno de títulos ejecutivos de los que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 297.3 del CPACA.

 

26. Regla de decisión. Reiteración del Auto 554 de 2023: “¨[l]a jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios. Lo anterior, de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA”.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. ACUMULAR los conflictos de competencia entre jurisdicciones CJU-7093, CJU-7097 y CJU-7105 por presentar unidad de materia.

 

SEGUNDO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 001 Administrativo de Yopal y el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal (CJU-7093), en el sentido de DECLARAR que el conocimiento de la demanda ejecutiva instaurada por el Instituto Financiero del Casanare -IFC- en contra de Martha Yaneth Guadrón Colmenares, corresponde al Juzgado 001 Administrativo de Yopal, autoridad judicial que debe reasumir la competencia en el referido proceso.

 

TERCERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 001 Administrativo de Yopal y el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal (CJU-7097), en el sentido de DECLARAR que el conocimiento de la demanda ejecutiva instaurada por el Instituto Financiero del Casanare -IFC- en contra de Ulises Gómez Báez, corresponde al Juzgado 001 Administrativo de Yopal, autoridad judicial que debe reasumir la competencia en el referido proceso.

 

CUARTO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 001 Administrativo de Yopal y el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal (CJU-7105), en el sentido de DECLARAR que el conocimiento de la demanda ejecutiva instaurada por el Instituto Financiero del Casanare -IFC- en contra de Lyci Astrid Grimaldo Plazas y Ana Rosa Grismaldo Plazas, corresponde al Juzgado 001 Administrativo de Yopal, autoridad judicial que debe reasumir la competencia en el referido proceso.

 

QUINTO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR los expedientes CJU-7093, CJU-7097 y CJU-7105 al Juzgado 001 Administrativo de Yopal para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 002 Civil Municipal de la misma ciudad y a los demás interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

Ausente con comisión

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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